פסק דין תקדימי: המפקחת על רישום מקרקעין קובעת – הרוב קובע בפרויקטי תמ"א 38!

מבוא: תמ"א 38 – הצורך הציבורי והמורכבות המשפטית

מדינת ישראל, הממוקמת באזור פעיל סייסמית, ניצבת בפני אתגר בטיחותי משמעותי: הצורך בחיזוק מבנים ישנים מפני רעידות אדמה. תוכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים קיימים מפני רעידות אדמה, הידועה בכינויה תמ"א 38, באה לתת מענה לאתגר זה. מטרת התוכנית היא לעודד בעלי דירות לחזק את דירותיהם, לרוב באמצעות יזם, המקבל זכויות בנייה נוספות בתמורה לביצוע העבודות. תמ"א 38 מגלמת אינטרס ציבורי מהותי: הגברת הבטיחות של דיירים בבניינים שלא נבנו בתקן נגד רעידות אדמה.

עם זאת, פרויקטים מסוג זה, המערבים לעיתים קרובות הריסה ובנייה מחדש של בתים משותפים, טומנים בחובם מורכבות רבה. מעבר להיבטים התכנוניים וההנדסיים, קיים מימד משפטי-חברתי מורכב במיוחד: התמודדות עם התנגדויות של בעלי דירות מיעוט. במקרים רבים, מיעוט בעלי דירות מסרב לחתום על ההסכם עם היזם, מסיבות שונות – בין אם מדובר בדרישות כספיות חריגות, רצון לשימור זכויות בנייה עצמאיות, או התעקשות על תכנון פרטני שאינו ישים במסגרת הפרויקט הכולל. סירוב כזה עלול לטרפד פרויקטים חיוניים ולסכן את שאר בעלי הדירות המעוניינים בחיזוק ביתם.

לאור מורכבות זו, הסמיך המחוקק את המפקח/ת על רישום מקרקעין לדון בתביעות לאכיפת פרויקטי חיזוק, במטרה לאזן בין זכות הקניין הפרטית לאינטרס הציבורי ולרצון הרוב.

לאחרונה, ניתן פסק דין חשוב ומשמעותי על ידי כבוד המפקחת הבכירה על רישום מקרקעין בתל אביב-יפו, גב' דגנית קציר-ברין, בתיק מספר 5/451/2023. פסק הדין, המבוסס על סעיף 5(א) לחוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים מפני רעידות אדמה), התשס"ח-2008 (הידוע כ"חוק החיזוק"), דחה את התנגדויות המיעוט והורה על קידום הפרויקט. פסק דין זה מהווה אבן דרך חשובה המאששת את העיקרון לפיו האינטרס הציבורי ובטיחות הדיירים גוברים על שיקולים פרטיים וחוסמים של מיעוט, כל עוד עסקת החיזוק סבירה והוגנת.

רקע המקרה: "בית המלך" בתל אביב

הדיון בפסק הדין נסוב סביב פרויקט חיזוק של בית משותף ותיק הממוקם ברחוב דוד המלך פינת רחוב אורי 35, בתל אביב-יפו. הבית, שנבנה בשנת 1955, אינו עומד בתקן הישראלי לעמידות מפני רעידות אדמה (תקן 413), מה שהופך את חיזוקו לצורך בטיחותי דחוף. הפרויקט הנבחר הוא מסוג "הריסה ובנייה מחדש", במסגרתו ייהרס הבניין הקיים ובמקומו ייבנה בניין חדש ומחוזק, שיכלול גם תוספת של דירות חדשות.

הבית המשותף כולל 16 דירות. מתוך אלו, 13 דירות, המהוות 81.25% מסך הדירות בבית המשותף ו-85% מסך הרכוש המשותף הצמוד לדירותיהם, שייכות לתובעים המעוניינים בקידום הפרויקט. בעלי דירות אלו התקשרו עם חברה יזמית, "נוגה אורי לסר בע"מ", ביום 21.5.2021, לצורך ביצוע הפרויקט. היזם אף הגיש בקשה להיתר בנייה, שקיבלה את אישור ועדת המשנה לתכנון ובנייה ביום 15.2.2023. כלומר, הפרויקט היה בשלבי יישום מתקדמים, וזכה לתמיכה גורפת מצד רוב מוחלט של בעלי הדירות.

התנגדויות הנתבעים: שתי חזיתות התנגדות שונות

חרף תמיכת הרוב המכריע וקבלת היתר הבנייה, נתקלו התובעים בסירוב של מיעוט בעלי דירות לחתום על ההסכם ולהצטרף לפרויקט. הסירוב הגיע משתי קבוצות נתבעים, שהציגו טיעונים שונים:

1. נתבעים 1-4 (משפחות זלינגר וזוסמן): דרישה ל"שירותי בנייה" ותשלום עצמאי

   • טענתם המרכזית: נתבעים 1-4, בעלי שתי דירות בבית, לא התנגדו עקרונית לחיזוק הבית, אך סירבו למכור את חלקם בזכויות הבנייה ליזם, כמקובל בעסקאות קומבינציה. במקום זאת, הם דרשו מודל עסקה ייחודי לפיו היזם יספק להם "שירותי בנייה" והם ישלמו לו תמורה מלאה (כולל רווח קבלני ויזמי), תוך שמירה על מלוא זכויות הבנייה בבעלותם.

   • נימוק לגיטימיות: לטענתם, מודל זה מבטא את זכות הקניין שלהם, מונע "מכר כפוי" של נכסיהם ואינו פוגע בעיקרון השוויון, שכן גם הם וגם התובעים משלמים 100% מעלות שירותי הבנייה, אך באופן מימון שונה. הם הדגישו כי בניגוד לשאר בעלי הדירות שיקבלו דירה חדשה ללא תשלום וכן הטבות נוספות (כגון שכר דירה חלופי ופטור ממיסים במסגרת תמ"א 38/2), הם דווקא ישלמו עבור שירותי הבנייה ולא ייהנו מהטבות אלו.

   • היסטוריה וחששות: נתבעים אלו טענו כי ניסו לקדם מודל זה מול היזם, שבתחילה הסכים לכך, אך התובעים סירבו לשתף עמם פעולה. חשוב לציין כי על יחידתם של נתבעים 1-2 רשומות הערות אזהרה ועיקולים בסכומים משמעותיים (מעל 3.3 מיליון ₪) וכן צו עיקול מלשכת ההוצאה לפועל משנת 2009. היזם הצהיר כי הערות אלו מקשות על קבלת ליווי בנקאי חיוני לפרויקט.
     

2. נתבעת 5 (נאוה בן משה): דרישה ל"תכנון אופטימלי" וטענות לאי שוויון

   • טענתה המרכזית: נתבעת 5, בעלת דירה בקומת הקרקע, לא התנגדה עקרונית לפרויקט ואף הייתה פעילה בקידומו בעבר. עם זאת, היא סירבה לחתום על ההסכם עקב טענות מהותיות הנוגעות לתמורה התכנונית שהוצעה לה. היא רכשה את דירתה בזמנו בזכות הנוף המרהיב לשדרות דוד המלך, ודרשה שתכנון דירתה החדשה יהיה "מיטבי ולשביעות רצונה המלא", תוך שמירה על מאפיינים תכנוניים קיימים כמו מטבח חזיתי ושני כיווני אוויר.

   • טענות לאפליה: נתבעת 5 טענה כי בניגוד לרוב בעלי הדירות שדירתם הושבחה, תכנון דירת התמורה שהוצע לה "מרע את מצבה ביחס לדירה הנוכחית". היא טענה כי המטבח בדירת התמורה "כלוא" וללא חלונות, וכי היא סובלת מ"ירידה ניכרת" במספר כיווני האוויר. בנוסף, היא העלתה טענות קונקרטיות לאפליה, לפיהן משפחות אחרות (מרגולין, גנץ, וזוסמן) קיבלו תמורה עודפת או תנאים מועדפים, כגון מיני-פנטהאוז או גינה/מרפסת גדולה יותר, ללא קיזוז או בתנאים מיטיבים. היא אף הציגה חווית דעת אדריכלית מטעמה המציעה תכנון חלופי לדירתה.

   • תגובת התובעים: התובעים טענו כי הוצעו לנתבעת 5 מספר חלופות תכנוניות, אך היא דחתה את כולן והציבה "דרישות מסחריות לא מקובלות" שפוגעות בעיקרון השוויון.

הכרעת הדין: דחיית התנגדויות המיעוט והאישור לקידום הפרויקט

לאחר דיונים ממושכים, עדויות מומחים מטעם הצדדים (אדריכלים ושמאים) ועדים נוספים, הגיעה המפקחת להכרעה מפורטת ונחרצת.

1.    דחיית התנגדות נתבעים 1-4 (מודל "שירותי בנייה"): המפקחת דחתה את כל טענותיהם של נתבעים 1-4, וקבעה כי:

• זכויות בנייה אינן רכוש משותף ואינן "זכות קניינית" עצמאית לבעל דירה ספציפית: זכויות בנייה אינן קיום עצמאי אלא הן נכס בבעלות משותפת של כלל בעלי הדירות בבית המשותף, הנגזרות מהוראות תכנוניות וסטטוטוריות. הן כפופות למסגרת השיתוף במקרקעין וניתנות לניצול רק בכפוף להסכמה משותפת או הסדר בתקנון.

• סמכות המפקחת על רישום מקרקעין רחבה: סעיף 5 לחוק החיזוק מקנה למפקחת סמכות לאשר לא רק את עבודות החיזוק, אלא גם את אופן ביצוען, לרבות הסכם עם יזם, אף ללא הסכמת המיעוט, וזאת בהתקיים רוב מיוחס (שני שלישים מהדירות והרכוש המשותף). סמכות זו שוללת את האפשרות של בעל דירה בודד לדרוש ביצוע נפרד משלו.

• הפרויקט הוא "הריסה ובנייה מחדש": פרויקטים מסוג זה מבוססים מעצם טבעם על מכר זכויות בנייה ליזם כדרך לממן את עלות הבנייה. דרישת הנתבעים "לפצל את עצמם" מהעסקה ולקבל שירותי בנייה בנפרד סותרת את אופי ההתקשרות הכוללת וממילא מחייבת את הסכמת היזם, אשר סירב לכך.

• היזם אינו מעוניין במודל זה: היזם העיד מפורשות כי הוא אינו מוכן להתקשר במודל של "שירותי בנייה תמורת תשלום". אמנם הוא שקל זאת בתחילת הדרך, אך הדבר היה כפוף להסכמת יתר בעלי הדירות ואישור תכנוני בתנאים. משלא ניתנה הסכמת בעלי הדירות ולא התקבל אישור תכנוני בתנאים, אין הוא מעוניין בכך עוד. טענה זו של הנתבעים הועלתה בשלב מאוחר לאחר שהושג הסכם עם רוב בעלי הדירות, והיא עלולה "לסכל את הפרויקט כולו".

• מודל לא ישים ולא נהוג: נתבע 3, שהינו יזם מקרקעין בעצמו, הודה בעדותו כי מעולם לא ביצע פרויקטים במתווה שהוא עצמו מציע. לא הובאה עדות של גורם מקצועי או יזם אחר שמוכן להתקשר במודל כזה. אפילו בא כוח הנתבעים 1-4 אישר בסיכומיו שאף יזם לא היה מסכים למודל כזה במקום שיש הסכמה ל"מודל סטנדרטי" מרוב הבעלים.

• פגיעה בעיקרון השוויון והאינטרס הציבורי: דרישת הנתבעים למודל "שירותי בנייה" היא "הצעה בלתי שוויונית" המעניקה להם יתרון כלכלי, ועלולה לפגוע ביזם ובשאר בעלי הדירות, שעלולים לשאת ב"רווח היזמי החסר". פרויקט חיזוק מבנים נועד למנוע מצבים שבהם מיעוט בעלי דירות "טורפד" פרויקט שנועד לשפר את בטיחות וערך הנכס. המפקחת הדגישה כי האינטרס הציבורי בחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה ומיגון דירות באמצעות ממ"דים גובר על אינטרס פרטי של בעל דירה להפקת רווחים.

• חשש מאיתנות פיננסית: הערות האזהרה והעיקולים הרשומים על נכסם של נתבעים 1-2 מחזקים את החשש מפני יכולתם המעשית לרכוש שירותי בנייה בתמורה מלאה. למרות הצהרתם שיוכלו להסירם, העובדה שהעיקולים נרשמו כבר משנת 2007 וטרם הוסרו, מעלה ספק לגבי יכולתם לעשות כן.
  

2.    דחיית התנגדות נתבעת 5 (טענות ל"פגם מהותי בתמורה" ואפליה): המפקחת דחתה גם את טענותיה של נתבעת 5, וקבעה כי:

• אין פגם מהותי בתמורה: נתבעת 5 לא הוכיחה פגם מהותי בדירת התמורה שהוקצתה לה. היא מקבלת תוספת זהה של 23 מ"ר (לרבות ממ"ד) כמו יתר בעלי הדירות. הדירה המוצעת מרווחת יותר מדירתה הנוכחית ומציעה גמישות תכנונית.

• קשיי תכנון מול דרישות אישיות: הקושי בתכנון דירת התמורה נובע מדרישתה של נתבעת 5 להישאר בחזית הפונה לרחוב דוד המלך וממיקום הממ"ד. המפקחת קבעה כי גישתה של הנתבעת התבססה על "העדפותיה האישיות ורצונה" ש"תכנון אישי ייושם", ולא על פגם אובייקטיבי. אדריכל הפרויקט העיד כי אין אפשרות להיכנס ל"תכנון פרטני למיקום דירות" בפרויקט כה גדול עם בעלי דירות רבים, והמפקחת קיבלה עדות זו.

• חלופות תכנוניות הוצעו ונדחו: לנתבעת 5 הוצעו מספר חלופות תכנוניות סבירות, כולל דירה עם מטבח חזיתי ושלושה חדרי שינה, אך היא דחתה את כולן מטעמים אישיים.

• תכנון שהוצע על ידה אינו ישים: התכנון שהציעה נתבעת 5 (המטבח בעורף וחדר שינה בחזית) יוצר חדר שינה "כלוא" ללא חלון הגובל במרפסת של דירת יזם. תכנון זה לא הוכחה היתכנותו התכנונית, ולא הוכחה הסכמת היזם לפגיעה בדירתו. בנוסף, הוא דורש שינויים בחדר המדרגות ובדירות סמוכות, ולכן אינו קביל.

• הפחתה בכיווני אוויר מקובלת: בעוד שדירתה הנוכחית של הנתבעת נהנית מארבעה כיווני אוויר, דירת התמורה אמורה לכלול שניים בלבד. המפקחת קבעה כי הפחתה כזו מקובלת בפרויקטי הריסה ובנייה מחדש הכוללים תוספת יחידות דיור רבות על אותה יחידת קרקע. גם דירות אחרות באותו "טור אנכי" סובלות מהפחתה דומה.

• אין הוכחה לאפליה: המפקחת לא מצאה הוכחה לטענות האפליה של נתבעת 5 לעומת משפחות מרגולין, גנץ וזוסמן. לגבי משפחת מרגולין, אף שאולצו לעלות קומה, הם סירבו לקיזוז שטח. לגבי משפחת גנץ, מעבר מקומה שלישית לרביעית ללא קיזוז אינו בגדר אפליה פסולה. ולגבי משפחת זוסמן, למרות גינה/מרפסת גדולה יותר, הם לא עלו קומה. נתבעת 5 עצמה אף הודתה שלא עלה בידה להוכיח פיצוי עודף למשפחת גולדשטיין.

• מתודולוגיה שמאית לא קבילה: חוות דעת השמאי מטעם נתבעת 5, המבוססת על "שיטת ניקוד" ו"מקדם פונקציונאליות", אינה מעוגנת בחוק החיזוק או בהוראותיו, ואינה מקובלת בפסיקה הנוגעת לפרויקטי תמ"א 38. השמאי אף הודה כי לא ביקר ביתר הדירות בבניין, מה שהקשה על הערכת הפונקציונאליות והשוואת הנתונים. בנוסף, השמאי טען להפסד שווי אך גם אישר כי הנתבעת צפויה ליהנות מרווח של כ-2-3 מיליון ₪.

• הדירה עומדת ריקה: המפקחת ציינה כי חרף כל המעלות הנטענות של דירתה, דירתה של נתבעת 5 עומדת ריקה מזה שנים, ואינה משמשת למגורים או מושכרת לצד ג' מה שמעיד כי יתרונותיה הנטענים אינם באים לידי מימוש בפועל.

הסעדים שנפסקו: אכיפה, ייפוי כוח והוצאות

לאור דחיית כל טענות הנתבעים, הורתה המפקחת על:

• אישור הפרויקט: העבודות אושרו בהתאם לתנאי ההסכם עם היזם, בכפוף למתן היתר בנייה וביצוע מלוא תנאיו.

• מינוי עו"ד לחתימה: במידה והנתבעים לא יחתמו בעצמם על ההסכם עד ליום 1.6.2025, מונתה בזה עו"ד לירן אור רובין (באת כוח התובעים) לחתום בשמם ובמקומם על כל המסמכים, התצהירים והשטרות הנדרשים לצורך ביצוע הפרויקט. סמכות זו כוללת, בין היתר, חתימה על הסכמי ליווי בנקאי, משכנתאות, ויתור על דיור חלופי, מסמכים לרשויות המסים, העירייה, חברת החשמל, לשכת רישום המקרקעין, שינוי צו הבית המשותף, קביעת שטחים משותפים, רישום חניות, דרכי גישה ועוד – כלומר, עוה"ד מוסמכת לבצע את כל הפעולות הנדרשות לקידום הפרויקט במקומם של הנתבעים הסרבנים.

• הסרת הערות ועיקולים: נתבעים 1-2 חויבו לפעול להסרת הערות האזהרה והעיקולים הרשומים על זכויותיהם ביחידתם (חלקה 3) עד ליום 22.7.2025. ככל שלא יעשו כן, ימשיכו הערות והעיקולים לרבוץ על בעלותם במקרקעין ועל דירת התמורה שתוקצה להם בבית המשותף החדש.

• הוצאות משפט גבוהות: המפקחת הטילה על הנתבעים הוצאות משפט משמעותיות, תוך התחשבות במורכבות ההליך, מספר הדיונים ועדי המומחים, והעובדה שניתנו להם "מספר הזדמנויות לשקול את המשך ניהול ההליך אך הם עמדו על קיומו עד תום".

  • נתבעים 1-2 (יחד ולחוד) חויבו לשלם לתובעים: 17,700 ₪ שכ"ט עו"ד, 235 ₪ אגרת תביעה, ו-8,000 ₪ עבור חוות דעת מומחי התובעים ושכר עדים .

  • נתבעים 3-4 (יחד ולחוד) חויבו בסכומים זהים: 17,700 ₪ שכ"ט עו"ד, 235 ₪ אגרת תביעה, ו-8,000 ₪ עבור חוות דעת מומחי התובעים ושכר עדים .

  • נתבעת 5 חויבה גם היא: 17,700 ₪ שכ"ט עו"ד, 352 ₪ אגרת תביעה, ו-8,000 ₪ עבור חוות דעת מומחי התובעים ושכר עדים .

  • סכומי ההוצאות ישולמו לא יאוחר מיום 1.7.2025, ובאיחור ישאו הפרשי הצמדה וריבית כדין מיום הגשת התביעה (19.3.2023) .

משמעויות פסק הדין ותובנות לעתיד:

פסק הדין בתיק 5/451/2023 הוא בעל חשיבות רבה עבור ענף התחדשות עירונית בכלל ופרויקטי תמ"א 38 בפרט. הוא מדגיש מספר עקרונות יסוד:

• האינטרס הציבורי בראש סדר העדיפויות: המפקחת שמה בראש מעייניה את הצורך הציבורי הדחוף בחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה. שיקול זה גובר על שיקולים כלכליים פרטיים של מיעוט, במיוחד כאשר הם עלולים לסכל פרויקט כולל שאושר ברוב גדול.

• חיזוק סמכויות המפקח/ת על רישום מקרקעין: פסק הדין מחזק את המגמה בפסיקה, בהתאם ל"דרך המלך" שקבע בית המשפט העליון בעניין שומרוני, לפיה סמכות המפקח אינה מוגבלת רק לאישור העבודות עצמן, אלא משתרעת גם על אישור התוכנית הקונקרטית ואופן ההתקשרות עם יזם, לרבות העברת זכויות בנייה. זהו צעד חיוני לאפשר את התקדמותם של פרויקטים אלו.

• הבחנה בין זכויות בנייה ל"רכוש משותף": פסק הדין מבהיר שוב, בהתאם לפסיקת בית המשפט העליון, כי זכויות בנייה אינן בבחינת "רכוש משותף" הניתן להצמדה ליחידת דיור מסוימת או ל"שמירה" עצמאית. מדובר בנכס בבעלות משותפת הכפוף למסגרת השיתוף במקרקעין.

• מודל "שירותי בנייה" – לא דרך המלך בפרויקטי הריסה ובנייה: המפקחת הבהירה כי דרישה למודל של "שירותי בנייה תמורת תשלום" אינה ישוּמית, אינה נהוגה, ואינה מקובלת על יזמים בפרויקטים של הריסה ובנייה מחדש. ניסיון זה של מיעוט "לעקוף" את מנגנון העסקה הכוללת עלול לפגוע בעקרון השוויון ולסכן את רווחיות היזם ואת הפרויקט כולו.

• גבולות ה"תכנון הפרטני": פסק הדין מבהיר כי בעוד שלבעל דירה יש זכות לטעון לפגם מהותי בדירת התמורה, התעקשות על תכנון פרטני יתר על המידה, שאינו ישים בפרויקט רחב היקף, ואינו מבוסס על פגם אובייקטיבי – לא תתקבל. ישנה ציפייה למידה מסוימת של גמישות מצד בעלי הדירות לטובת קידום הפרויקט כולו.

• חשיבות ההשתתפות המוקדמת והאיתנות הפיננסית: העובדה שהתנגדויות הנתבעים הועלו בשלב מאוחר יחסית, לאחר שרוב הדירות כבר חתמו על ההסכם, וחששות בנוגע לאיתנותם הפיננסית של חלק מהנתבעים, שיחקו תפקיד משמעותי בהחלטת המפקחת. זהו מסר לבעלי דירות להשתתף באופן פעיל בתהליך מראש, ולשמור על איתנות פיננסית אם ברצונם להציע מודלים חלופיים.

• עלויות הסירוב: הטלת הוצאות משפט כבדות על הנתבעים משמשת תמרור אזהרה לבעלי דירות סרבנים. סירוב לא מבוסס מול רוב מיוחס עלול להוביל לחיוב בהוצאות משמעותיות, המשקפות את המשאבים הרבים שהושקעו בהליך .

לסיכום:

פסק הדין התקדימי בתיק 5/451/2023 מהווה חיזוק משמעותי לפרויקטי תמ"א 38, ומספק וודאות רבה יותר ליזמים ולבעלי דירות המעוניינים בחיזוק מבניהם. הוא מאזן בין זכות הקניין הפרטית לבין האינטרס הציבורי ולרצון הרוב, ומתווה קווים ברורים להתמודדות עם התנגדויות מיעוט. כפי שהובהר בפסק הדין, "פעולה משותפת" מבקשת "לאפשר לבעלי דירות בבית משותף להתגבר על בעיות 'סרבנות' בחוק החיזוק לממש את חלקו בזכויות הבנייה". לא ניתן לאפשר לכל בעל דירה לממש את חלקו בזכויות הבנייה באופן עצמאי, שכן הדבר יפגע בתועלת המשותפת, באינטרס הציבורי ובזכויות הרוב.

משרדנו מתמחה בליווי פרויקטים של התחדשות עירונית ומייצג הן בעלי דירות והן יזמים. אם אתם שוקלים פרויקט תמ"א 38, נתקלים בסירוב מצד בעלי דירות מיעוט, או מעוניינים להבין את זכויותיכם וחובותיכם בפרויקטים מסוג זה, אנו מזמינים אתכם לפנות אלינו לייעוץ משפטי מקצועי.

אין באמור לעיל כדי להוות ייעוץ משפטי, והוא אינו מהווה תחליף לייעוץ פרטני. יש לבחון כל מקרה לגופו.

לקריאת פסק הדין

5-451-2023.pdf

הורידו את PDF • 279KB